Que Fenômenos Foram Resultados do Processo Inicial de Industrialização Brasileira? Quais Foram as Bases das Políticas Econômicas Ortodoxas? Qual a Principal Controvérsia Entre Economistas Brasileiros a Respeito do Nível a Partir do Qual a Inflação Deve Ser Preocupação dos Governos?
A economia brasileira possui um histórico muito particular em função da manifestação extremada de alguns fenômenos que são os resultados indesejados de seu processo de industrialização; ou seja, estamos nos referindo a inflação, ao desemprego e à desigualdade. No Brasil, esses três fenômenos assumiram um caráter bem mais violento do que em qualquer outro país industrializado no mundo. A hiperinflação registrada no País entre meados dos anos 1980 e princípios dos anos 1990 encontra poucos casos semelhantes tanto por conta de seu longo período de duração como pelas taxas elevadíssimas que se observaram. O desemprego – que tomamos aqui em seu conceito amplo, ou seja, incluindo também o subemprego – mantém-se em níveis extremamente elevados, como se pode constatar ao percorrer hoje o centro de nossas maiores cidades. Veremos a seguir que as políticas econômicas para remediar esses três (3) fenômenos foram completamente distintas, ainda que existissem interdependências importantes entre essas políticas que também procuraremos avaliar. Em primeiro lugar, em relação à inflação, o governo dispõe dos instrumentais das políticas monetária, fiscal e cambial para tentar contornar o problema. Em segundo lugar, existem políticas específicas de emprego que podem ser utilizadas para reduzir o número de desocupados no mercado de trabalho. Por fim, políticas sociais e políticas tributárias podem ser colocadas em prática com o objetivo de amenizar as desigualdades sociais. Naturalmente, você verá que políticas de emprego, como as adotadas na primeira metade do século passado, podem ter algum impacto na redução das desigualdades e vice-versa. E, o que foi bastante comum no final do século XX – uma política ortodoxa de combate à inflação, via contração dos gastos do governo – tendia a reduzir o nível de emprego na economia, na visão de alguns economistas.
As Políticas
Econômicas Ortodoxas
Geralmente se fundamentam na
Teoria Neoclássica e têm por objetivo central a busca da estabilização
monetária por meio da contração do gasto público e da restrição creditícia, via
aumento das taxas de juros. O papel do Estado, nessa concepção, é apenas
complementar ao funcionamento do mercado, que deve ser livre para alocar os
recursos da maneira mais eficiente. Já
entre o repertório heterodoxo de políticas econômicas, com base
fundamentalmente em uma leitura keynesiana da economia, encontram-se políticas
fiscais e monetárias expansionistas, além de políticas distributivas, como
forma de estimular a demanda efetiva e o crescimento da renda agregada. Aqui, o
papel do Estado é central, planejando investimentos, regulando os mercados e
produzindo diretamente bens e serviços quando o mercado não se mostra capaz de
fazê-lo ou quando se trata de objetivo estratégico do desenvolvimento de um
dado país. Observe, porém, que isso não implica que o crescimento econômico se
obtenha apenas por meio de políticas heterodoxas, ou que, ao
contrário, políticas expansionistas não
conduzam a instabilidades e a
estagnação. Para dar continuidade a nossa discussão, começaremos falando desses
desequilíbrios com o problema da inflação, fonte de preocupação sempre presente
na elaboração das políticas econômicas dos governos brasileiros. Se, nos
últimos anos, o problema aparenta estar controlado – pois tínhamos uma das
menores taxas de inflação dos países ditos “em desenvolvimento” – o risco de
aceleração dos preços foi a justificativa econômica para a manutenção da taxa de
juros em níveis elevados ao longo de todo o governo Lula.
O Conturbado
Histórico da Inflação Brasileira na Era Republicana
A inflação torna-se um problema
quando ela assume um patamar tal que tanto as decisões de investimento dos
empresários como as decisões de consumo dos trabalhadores são afetadas. Contudo,
existe uma grande controvérsia entre economistas brasileiros a respeito do
nível a partir do qual a inflação deve ser objeto de preocupação dos governos.
Certamente, uma inflação de 30% ao mês é um grave problema para qualquer
economia, mas pode-se afirmar que uma inflação de 30% ao ano constitui também
uma séria ameaça? Nos primeiros anos após a proclamação da República (entre
1889 e 1898), a inflação se acelerou e atingiu uma média de 13% a.a. Isso foi o
resultado do período de expansão da economia, que foi acompanhado de um
processo especulativo na bolsa de valores (o Encilhamento). Em 1899, Joaquim
Murtinho assumiu o Ministério da Fazenda com o objetivo de conter essa elevação
nos preços e adotou, uma estratégia ortodoxa, promovendo um ajuste recessivo.
Isso fez com que os anos seguintes se caracterizassem por uma desaceleração
econômica e forte deflação no País. O período do nacional-desenvolvimentismo
(1940-1963), marcado por uma rápida transformação industrial no País foi uma
época marcada por uma taxa de inflação muito superior à do encilhamento.
Na realidade, a inflação passou a
ser vista como um problema estrutural, e não foi objeto de políticas
específicas, exceto durante o governo Goulart, quando a aceleração dos preços
se tornou objeto de grande debate na sociedade. De fato, se nesse período, que
compreendeu 24 anos de nossa história, a inflação anual superou a barreira dos
30% em seis ocasiões, cinco delas se concentraram entre 1959 e 1963. A inflação
parecia estar se acelerando ano a ano e tudo indicava que ela atingiria a marca
de 100% anuais em pouco tempo no início dos anos 1960. Considerando que o
governo Goulart seguiu empenhado em realizar as metas traçadas de substituição
de importações, fica nítido a reorientação que se dá no sentido de dedicar mais
atenção à inflação. A hesitação em adotar uma política de ajuste recessivo, que
interrompeu a longa fase de crescimento econômico, é compreensível. Os impactos
ambíguos da inflação na economia explicam essa postura, pois, como afirma
Buescu (1974, p. 196): [...] a inflação, até chegar a ser galopante, não
impediu taxas satisfatórias de crescimento; na medida em que os recursos
captados através da inflação, pelo Governo e pelos empresários, serviram para
investimentos produtivos, ela provocou uma poupança forçada suportada pelas
classes de rendimentos menos adaptáveis aos preços.
Mas a inflação havia se tornado “galopante” a partir de 1960, ou seja, caminhava-se para taxas consideradas prejudiciais ao bom funcionamento da economia. Diversas foram as causas que resultaram na aceleração inflacionária do período. Entre elas, estão o encurtamento nos períodos de reajustes salariais de diversas categorias no País; o aumento de preços por parte de empresas que buscavam financiar suas necessidades de expansão a custos reduzidos; a expansão nos gastos do governo; e, um último fator importante, a desvalorização cambial de 1961. Segundo Lessa (1983, p. 126),[...] a reforma cambial deste ano, ao conectar a estrutura de preços interna com os preços internacionais, se bem que deteve aspectos positivos quanto aos estímulos à exportação e ao reforço financeiro do tesouro federal, provocou, por outro lado, uma série de reajustes de preços internos.Com a taxa de inflação superando a marca dos 60% em 1962, as perdas dos segmentos menos protegidos, como a maioria dos trabalhadores, passaram a trazer também consequências políticas para o governo. A política de contração da demanda adotada no período não surte o efeito desejado.
Note que a inflação só foi contida realmente após um plano recessivo,
com forte arrocho salarial, em um contexto político a partir de 1964. Contudo,
esse tipo de medida dificilmente obteria legitimidade em um governo eleito por
via democrática, que precisava negociar com os diferentes segmentos da
sociedade os ônus de uma política anti-inflacionária. Isso é fundamental para
entendermos o sucesso do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) no
combate à inflação, cuja taxa reduziu de 85,6%, em 1964, para 25,2%, em
1968. As características principais do
plano anti-inflacionário do primeiro governo militar, adotado em 1964, eram, de
um lado, reduzir o déficit público, buscando novas fontes de financiamento para
as necessidades de gastos do governo.
Substituía-se, assim, o financiamento inflacionário do período anterior,
pelo endividamento externo. De outro lado, o plano visava impedir o repasse da
inflação passada para os reajustes salariais dos trabalhadores, o que acarretou
em forte redução dos salários reais.
Para dificultar a reação da classe trabalhadora, realizou-se uma série de modificações na legislação trabalhista, o que, na prática, impossibilitava a atividade sindical e a realização de greves e flexibilizava a regulação do mercado de trabalho. Um exemplo dessa flexibilização nas relações de trabalho promovida pelo PAEG foi, de acordo com Costa (1997, p. 116), a instituição do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS), que trouxe [...] um grande estímulo à rotatividade no emprego e desvalorização do preço da força de trabalho, pois a partir de sua institucionalização as empresas passaram a ter as mãos livres para demitir os trabalhadores antes dos acordos ou dissídios coletivos e contratá-los depois por um preço inferior ao conquistado pelo sindicato. O debate teórico no período em torno da inflação dividia os economistas entre monetaristas, que consideravam a expansão monetária (ou seja, ao aumento da circulação de moeda devido ao crescimento econômico) a causa primordial da inflação, e estruturalistas, que associavam o fenômeno ao problema estrutural do conflito distributivo (ou seja, à pressão de grupos de empresários por aumentos de preços e de grupos de trabalhadores por aumentos de salários).
Como você pôde observar, dada
a configuração do PAEG, a
orientação monetarista tornou-se
dominante durante a ditadura, enquanto que representantes da posição
estruturalista (heterodoxa) são perseguidos, exilados ou calados pela repressão
política. Delfim Netto, Pastore, Cipollari & Carvalho (1965, p. 148),
figuras influente nas decisões econômicas do período militar, identificava nos
estímulos no lado da demanda, como os gastos públicos e os salários reais, os
principais fatores causadores de inflação: O crescimento do meio circulante
[...] deve ser encarado [...] como uma forma de propagação dos efeitos dos
déficits sobre o nível geral de preços. É fundamental, portanto, que qualquer
política de combate à inflação atente de maneira especial para o controle do
setor público, sem o que ela estará destinada ao fracasso. [...] [Os] níveis
salariais devem ser revistos para restaurar o poder aquisitivo da classe
assalariada. Entretanto, os reajustes salariais
adicionam novas pressões
inflacionárias, contribuindo para a aceleração da inflação no momento em
que são efetivados. Até os anos 1970 a aplicação do receituário ortodoxo monetarista
obteve relativo sucesso para combater o problema inflacionário, quando a taxa
de inflação atingiu um máximo de 80% ao ano, como ocorreu em 1964.
A partir de meados dos anos 1980, e durante cerca de dez anos, os reajustes de preços na economia brasileira tomaram forma de um processo hiper-inflacionário, com taxas de inflação que superavam, em alguns períodos, 2.000% ao ano. É importante mencionarmos também que a estratégia de crescimento com forte endividamento externo do governo militar foi um dos fatores determinantes da aceleração inflacionária dos anos 1980. Até meados de 1970, fortes investimentos do Estado foram impulsionados pela existência de financiamento abundante do exterior. Com o desencadeamento de uma crise internacional, após sucessivos choques nos preços do petróleo e rápidos aumentos das taxas de juros nos EUA, a crise do balanço de pagamentos obrigou o governo brasileiro a realizar maxidesvalorizações no câmbio no início de 1980, aumentando o ritmo da inflação. Diversos planos econômicos especificamente voltados para controlar a rápida aceleração da inflação foram lançados ao longo de 1980 e 1990, como veremos a seguir.
Esses planos, que
combinavam elementos ortodoxos à visão heterodoxa ou neo estruturalista da
análise do fenômeno inflacionário, buscavam atacar aquela que foi identificada
como a origem do problema: o sistema de preços indexados, introduzido pelo PAEG
em 1964. Como lembra Paulani (1997, p. 167), [...] a indexação [...] foi uma
criação do governo militar [que] promoveu a correção monetária a um estatuto
tão importante, do ponto de vista constitutivo, quanto o da própria moeda
nacional. Quando os índices inflacionários começaram a dar sinais de rebeldia,
a correção monetária e os mecanismos formais de indexação a ela atrelados
mostraram-se como a instituição mais adequada para dar conta do problema. Assim,
aparentemente podemos firmar que a indexação de preços instituída em 1964 foi,
ao mesmo tempo e paradoxalmente, a solução e a causa dos aumentos rápidos de
preços. Os governos militares, ao lançarem mão da correção monetária, puderam
minimizar o impacto dos fortes reajustes do início de 1960. Os preços passavam
a ser reajustados de acordo com uma regra oficial cujo percentual incorporava
parte das perdas com a inflação passada. Porém, no início de 1980, quando um
novo processo de rápida elevação de preços estava em andamento, a correção
monetária surtiu o efeito contrário, alimentando a espiral inflacionária. A
leitura que se fazia à época era que a hiperinflação surgia por conta de dois componentes:
·
A inércia na remarcação de preços e salários
(associada à indexação ou correção monetária);
·
A ocorrência de choques que abalavam a estrutura
dos preços relativos (o choque de juros e petróleo ao final da década de 1970,
por exemplo).
REFERÊNCIAS
BUESCU, Mircea. Evolução econômica do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: APEC, 1974.
______.
Brasil: disparidades de renda no
passado; subsídios para o estudo dos problemas brasileiros. Rio de Janeiro:
APEC, 1979
COSTA, Edmilson. A política
salarial no Brasil –1964-1985. 21 anos
de arrocho salarial e acumulação predatória. São Paulo: Boi tempo Editorial,
1997.
DELFIM NETTO, Antônio; PASTORE,
Affonso Celso; CIPOLLARI, Pedro; CARVALHO, Eduardo Pereira de. Alguns
aspectos da inflação brasileira. Serie Estudos ANPES –Associação Nacional de
Programação Econômica e Social, n. 1, São Paulo, 1965.
PAULANI, Leda M. Teoria da inflação inercial: um episódio singular
na história da ciência econômica no Brasil?
In: 50 anos de ciência econômica
no Brasil (1946-1996), Petrópolis: Vozes, 1997.
POCHMANN, Marcio. A década dos mitos. O novo modelo econômico e a
crise do trabalho no Brasil. São Paulo: Contexto, 2001.
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