O Que Caracterizou a Economia nos Primeiros Anos do Governo Vargas? Como se Desenvolveu o Pensamento Econômico na América Latina Pós-Segunda Guerra Mundial? Como o Brasil Saiu da Era Vargas em Termos Estruturais? Quais as Três Deficiências do Plano de Metas Dessa Época?
Os primeiros anos do governo Getúlio
Vargas não foram marcados por uma descontinuidade na política econômica e, diante
da perspectiva de depressão prolongada nos países centrais na década de 1930,
optou-se pela busca do ajuste macroeconômico e proteção ao setor exportador.
Porém, como sinaliza Tavares (1983), os recursos destinados à compra de
estoques de café serviram de estímulo ao mercado interno. Na impossibilidade de
importar com a facilidade de épocas anteriores, acelerou-se o processo de
internalização da produção. Segundo TAVARES, a crise prolongada dos anos
trinta, no entanto, pode ser encarada como o ponto crítico da ruptura do funcionamento
do modelo primário-exportador. A violenta queda na receita de exportação
acarretou de imediato uma diminuição de cerca de 50% na capacidade para
importar da maior parte dos países da América Latina [...]. A profundidade do desequilíbrio externo fez
com que a maior parte dos governos adotasse uma série de medidas tendentes a
defender o mercado interno dos efeitos da crise no mercado internacional. [...]
O processo de industrialização que se iniciou a partir daí encontrou, sem
dúvida alguma, seu apoio na manutenção da renda interna resultante daquela
política. Como você pode ver, as políticas econômicas adotadas para reverter as
recorrentes crises de superprodução de café terminavam por liberar recursos que
estimulavam o nosso mercado interno. Os barões do café aplicavam parte desses
recursos na indústria. Um segundo impacto da instabilidade do modelo
primário-exportador foi a geração de trabalho excedente, que impulsionou a
migração do campo para os grandes centros urbanos, fornecendo mão de obra em
quantidade necessária para a expansão industrial que se desenhava no início do
século XX.
O rápido crescimento populacional
da cidade de São Paulo no período, que atingiu seu primeiro milhão de
habitantes em 1930, foi um fator bastante ilustrativo desse fenômeno. Diante
desse cenário, o governo Vargas passou por uma clara reviravolta na orientação
de sua política econômica a partir do golpe de 1937 em que se instaurou o
Estado Novo. A partir de então, a posição do Estado brasileiro passou a ser de
apoio explícito ao processo de industrialização, adotando medidas favoráveis à
expansão industrial. O entendimento dos governos que se seguiram era de que a
modernização industrial representava o caminho mais adequado para superar nossa
condição subdesenvolvida. O conjunto de ideias econômicas que davam fundamento
à retórica de mudança radical na trajetória de nossa evolução econômica ficou
conhecido como pensamento desenvolvimentista. O desenvolvimentismo, que teve em
Raul Prebisch, economista da CEPAL, e Furtado como suas figuras centrais,
torna-se o pensamento econômico dominante na América Latina no pós-Segunda
Guerra Mundial. A construção do consenso em torno dessas ideias é fundamental
para que você entenda a mudança qualitativa que sofre o processo de industrialização
no Brasil. Destaquemos, em primeiro lugar, a evolução do contexto internacional
daquele período. Nos anos de 1930, uma alternativa real se consolidava no
questionamento ao modelo liberal decadente de organização econômica: o comunismo soviético.
O modelo adotado na URSS dava
sinais ao mesmo tempo de capacidade de enfrentar a grande depressão sem a
retração social e econômica que marcava a experiência das potências ocidentais
e da possibilidade de superar o atraso industrial do País com massivos
investimentos estatais e planejamento econômico centralizado. Entretanto, na
maioria dos países ocidentais, houve uma versão menos coletivista do
planejamento e da regulação econômica que surgiu, o que se deve essencialmente
à contribuição de Keynes, considerado um dos economistas mais influentes do
século XX, em especial após o papel exercido na configuração do novo sistema
financeiro internacional após 1944. Em sua obra principal, Teoria geral do
emprego, do juro e da moeda, publicada nos anos de 1930, Keynes coloca a ênfase
na necessidade de atuação anticíclica do Estado em tempos de crise, por meio de
políticas econômicas no sentido de estimular a demanda. Essas políticas
deveriam ter o objetivo tanto de dar condições aos investimentos se realizarem como
de possibilitar ganhos no poder aquisitivo da classe trabalhadora,
potenciais consumidores das mercadorias
produzidas em uma economia. No Brasil, a influência da noção de planejamento
econômico do Estado se faz sentir já nos anos de 1940.
Durante a era Vargas (1930-1945),
período em que se dá a reorientação no papel do Estado em nossa economia, o
parque industrial brasileiro triplicou de tamanho. O processo de
industrialização, agora induzido por meio de políticas tarifárias e creditícias
específicas, bem como por investimentos produtivos do Estado, atingia setores
estratégicos como o químico e o siderúrgico. A substituição de importações dá
um passo adicional em termos de complexidade produtiva, passando de uma fase
inicial em que contemplava apenas o setor de bens de consumo não duráveis (como
alimentos e vestuários), para abarcar
o de bens
de consumo duráveis (eletrodomésticos) e de bens
intermediários (insumos industriais). É dessa época que data a
construção da primeira
grande indústria nacional
com capitais do
Estado, a Companhia Siderúrgica
Nacional, fundada em 1941.Outro
elemento fundamental para
se entender a
transição da economia brasileira um
modelo primário-exportador para
um modelo desenvolvimentista industrializante, centrado
na dinâmica interna
de nosso mercado, consiste
no surgimento, mesmo que tardio, de mecanismos de proteção social
voltados à classe trabalhadora. Deve-se igualmente à iniciativa de Vargas a
adoção desses primeiros elementos de um Estado de bem-estar, no Brasil, a
partir da instituição do salário mínimo (em 1940), de leis reguladoras das
relações de trabalho (1943), e da consolidação de uma estrutura pública de
fornecimento de serviços de educação, saúde e previdência. Porém, dada a imensa
proporção de trabalhadores informais no País à época, boa parte da população
terminaria por não ser contemplada por esses benefícios.
De qualquer forma, apesar dos
limites e das contradições presentes na ditadura do Estado Novo, o País saiu da
era Vargas com uma estrutura produtiva transformada e um mercado interno em
franca expansão. Na Guerra Fria, que então se iniciava e que confrontaria
durante as próximas quatro décadas as duas maiores potências do globo, EUA e
URSS, o Brasil se apresentava como um território extremamente estratégico. Essa variável é decisiva para entender os
êxitos daquele período, mas também a frustração dos objetivos nacional
desenvolvimentista sem nosso país entre os anos de 1945 e 1964. Os diferentes
governos que atuaram no interregno democrático do pós-Guerra (1946-1964)
tiveram de lidar com elementos novos na
política nacional: a reorganização política da classe trabalhadora e a resistência
de setores conservadores da
elite nacional. Assim, por um lado, cresce no período a pressão por um
progresso mais rápido nas políticas distributivas do governo, em especial a
reforma agrária. Por outro lado, o aumento do papel do Estado na economia era
visto com maus olhos
pelos defensores do
livre mercado e,
consequentemente, dos interesses
das grandes corporações multinacionais que se consolidam no período.Com o
retorno de Vargas ao poder, cresce a insatisfação desses segmentos
conservadores, na medida
em que vai
se consolidando um
processo de
industrialização com forte
participação de capitais
do Estado, como
se dá, por exemplo, na criação da Petrobras em 1953,
além da adoção de políticas econômicas que visavam explicitamente proteger a
indústria nacional, como foi o caso da política de taxas múltiplas de câmbio
instituída naquele mesmo ano. De acordo com Tavares (1976, p. 71), a reforma cambial empreendida pelo
governo Vargas instituiu[...] um sistema de leilão de divisas no qual se
classificavam as importações em cinco categorias, de acordo com o seu grau de
essencialidade e as possibilidades de produção interna [...]. [Isso] não só
permitiu comprimir o quantum de importações ao nível da capacidade para
importar existente nesse ano, como tornou relativamente mais atraente a
produção interna de uma série de produtos industriais básicos e matérias-primas
cujo preço de importação em moeda nacional passou a subir consideravelmente por
ficar sujeito ao pagamento de crescentes ágios cambiais.
O suicídio de Vargas em 1954 deve
ser entendido como fruto desse contexto econômico e político particular. A
atitude desesperada do presidente na iminência de um golpe militar permitiu
adiar em dez anos a retomada do poder pelos segmentos mais conservadores. Café
Filho, representante da oposição a Vargas que assumiu a presidência após a sua
morte, não teve legitimidade para colocar em prática a política econômica de
controle inflacionário e redução dos gastos do governo. Conforme Bielshowksky
(2000, p. 367), mesmo com a volta de intelectuais representantes do
neoliberalismo, tal como Gudin (economista da época), durante o curto governo
Café Filho, torna-se claro que “não basta coragem para implementar uma política
de estabilização, sendo necessária também força política”. O governo de Juscelino Kubitschek, pouco
depois, foi considerado o ápice do desenvolvimentismo brasileiro. Todos os
esforços se concentravam no sentido de promover a aceleração do processo de
industrialização, objetivo que é atingido com grande êxito.
O emblema desse período foi o
estabelecimento de um Plano de Metas, que consistia em um vasto planejamento de
investimentos visando transformar o
deficiente quadro da infraestrutura nacional e trazer, consequentemente,
ganhos de eficiência e de produtividade para o setor industrial. Sendo assim,
entre 1950 e 60 foi triplicada a potência instalada nas usinas geradoras de
energia. As rodovias federais aumentam em 60% a sua extensão. A produção de
alumínio cresceu 11 vezes no período. O índice de nacionalização da produção na
indústria automobilística se aproxima da marca de 90%. O que explica a redução praticamente a zero
na importação de automóveis, combustíveis, ferro e aço, registrada no início
dos anos 1960. Nas palavras de Lessa (1983), a economia brasileira logrou sob o
esquema do Plano de Metas a aquisição de um setor secundário com um perfil de
economia madura. Durante esse período foi possível observar que a direção do
desenvolvimento esteve fortemente apoiada e facilitada pela política econômica.
Em certo sentido, a política esteve à frente do processo de transformação da
economia. Se o Estado teve participação decisiva nos investimentos em
infraestrutura no Plano de Metas, coube ao capital estrangeiro papel de
destaque na expansão da capacidade produtiva da indústria em território
nacional, com destaque para o setor automobilístico. Na verdade, ainda no segundo governo Vargas,
adotou-se uma política bastante flexível, visando facilitar a entrada de
capitais e créditos externos destinados a segmentos-chave da economia nacional.
Apesar do sucesso em promover crescimento econômico e diversificação produtiva
do parque industrial, o Plano de Metas apresentou, ao menos, três (3) deficiências
principais:
·
A falta de ênfase nos gastos sociais. Os
projetos educacionais representavam apenas 3% do total de gastos previstos pelo
Plano;
·
A opção pelo financiamento inflacionário e
endividamento externo, ou seja, a inexistência de avaliação rigorosa dos possíveis
desequilíbrios de um programa de expansão executado sem lastro monetário
sustentável no longo prazo;
·
A ausência de preocupação com o setor agrícola,
que se beneficiaria apenas de forma indireta por meio de metas como as de
aumento na produção nacional de tratores e fertilizantes.
As consequências disso se repercutiram
sobre o período seguinte na forma de uma grave instabilidade macroeconômica,
desembocando em uma crise no início dos anos de 1960 que interrompeu, por sua
vez, um longo ciclo de crescimento econômico acelerado. De fato, a queda no ritmo de expansão do PIB
foi drástica. A economia saiu da taxa de
crescimento anual de 7% em média e fechou em 1963 com apenas 2%. Ao mesmo tempo, a inflação passou de 25%, em
1960, para 73%, em 1963, deslocando a atenção da política econômica das metas
de industrialização para o controle dos preços internos. Diante desse cenário,
o governo João Goulart assumiu com um duplo desafio: ao mesmo tempo contornar a
instabilidade econômica e evitar os transtornos políticos que se desenvolviam
de maneira rápida no País. O principal
fator de instabilidade econômica era a inflação, o que exigia medidas de
desaquecimento da economia interna, contrariando os objetivos
desenvolvimentistas declarados daquele governo. Na realidade, havia o
entendimento por parte dos integrantes da equipe de Goulart segundo o qual a
principal ameaça de crise no modelo de desenvolvimento perseguido até
então provinha de fatores estruturais. Logo, uma política de recuperação
do poder de compra dos trabalhadores se fazia necessária, como forma de estimular
novamente o mercado interno.
No entanto, apesar das concessões
à classe trabalhadora realizadas no período, como a instituição do 13º salário
e do salário-família, seguidas greves contribuíam para tornar o ambiente
político ainda mais conturbado. Essa posição pró-distribuição de renda do
governo Goulart, ainda que insuficiente na ótica dos movimentos sociais, o
coloca em atrito com segmentos conservadores que vinham pressionando por uma
mudança nos rumos econômicos do País desde a redemocratização, em 1946. A
relação com o Fundo Monetário Internacional (FMI) é bastante ilustrativa nesse
sentido. A negociação de novos
empréstimos frente à comunidade internacional é dificultada pelo ambiente
político interno, o que leva o governo a declarar uma moratória, em 1963.As
dificuldades não impediram, contudo, que o governo mantivesse suas metas de
substituição de importações, definidas
no Plano Trienal, em 1962. Os investimentos concentraram-se especialmente nos
setores de energia e transportes, e
estabeleceu-se um organismo
específico para tratar
da acentuação das desigualdades regionais característica
do modelo brasileiro de desenvolvimento, a Superintendência de Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE).
REFERÊNCIAS
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econômico brasileiro. 4. ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000.
TAVARES, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao
capitalismo financeiro. Ensaios sobre economia brasileira. 11. ed. Rio de
Janeiro: Zahar, 1983.
TAVARES, Maria da Conceição; FIORI,
José Luís. (Des) ajuste global e
modernização conservadora. São Paulo: Paz e Terra, 1996.
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